Бездонная яма строительства

Марина Тальская, автор «Эксперт Online», «Эксперт»

Цены на строительство раздувают и частные застройщики, и государство. В результате реализация федеральных целевых программ, связанных с широкомасштабным строительством, оказывается под вопросом

Рисунок: Игорь Шапошников

Правительственный план оздоровления финансового сектора и экономики (в обиходе «план Путина») содержит такое предложение (пункт 31): «Приобретение в 2008–2009 годах готового жилья экономкласса… за счет средств, предусмотренных в федеральной целевой программе “Жилище” на 2002–2010 годы…». Смысл инициативы понятен: нужно срочно спасать девелоперские компании, которые из-за кризисного снижения платежеспособного спроса оказались близки к банкротству. Меры предлагаются пожарные: уже в ноябре, согласно плану, должны быть приняты и федеральный закон, и постановление правительства.

Дискуссию о том, надо ли спасать отечественных девелоперов, в последние годы жировавших на бесконтрольном раздувании цен, оставим за рамками этой статьи. Пункт в плане есть — значит, спасать будут. Зададимся другим вопросом: а разве в ФЦП «Жилище» есть лишние деньги, которые можно потратить на благотворительность в пользу застройщиков?

Неприкаянные миллиарды

Деньги и правда есть. По данным Счетной палаты (отчет одобрен коллегией 12 февраля 2008 года), за 2006–2007 годы объем неиспользованного бюджетного финансирования ФЦП «Жилище» составил 37,6% (около 30 млрд рублей). В 2008 году на цели программы намечено выделить 51,3 млрд рублей. Но поскольку основное освоение денег до сих пор приходилось на последний квартал года (так, по данным Счетной палаты, за девять месяцев 2007 года по целому ряду направлений программы было использовано чуть больше половины средств), можно по аналогии предположить, что примерно 25 млрд рублей окажутся «свободными».

При этом освоенные средства далеко не всегда использовались по назначению — объем «неэффективно использованных бюджетных средств» за указанный период Счетная палата оценила примерно в полтора миллиона рублей. Но, возможно, эта цифра — лишь верхушка айсберга. За два года Росстрой (государственный заказчик ФЦП «Жилище», упразднен в мае 2008 года) ни разу не проводил проверки финансово-хозяйственной деятельности ФГУ «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» (далее — Дирекция). Поэтому в расчет неэффективного использования бюджетных средств попали отдельные мелкие шалости Дирекции, как то: при проведении деловых семинаров деньги расходовались не только на организацию рабочей части мероприятий, но и на трехразовую кормежку участников, а также на торжественные ужины для них; правительственный сайт, созданный на бюджетные деньги, использовался для размещения коммерческих объявлений о продаже недвижимости, и так далее.

Оценить эффективность выполнения программы в полном объеме у Счетной палаты, похоже, просто не было возможности: Дирекция не утруждала себя своевременными отчетами Росстрою по целому ряду направлений своей деятельности. Так, говорится в записке аудитора, «в 2006 году Дирекция не направляла в Росстрой мотивированные представления для внесения изменений в утвержденные сметы расходов по целому ряду статей». Или вот еще: «В указанных договорах не определено, в какие сроки и по какой форме Дирекция представляет в Росстрой отчеты и информацию по реализации данных подпрограмм и мероприятий, в связи с чем не представилось возможным проверить выполнение Дирекцией указанной функции». Счетная палата запросила у Росстроя информацию о дате проведения последней проверки финансово-хозяйственной деятельности Дирекции (ну хоть на какую-то дату, программа-то запущена с 2002 года!). «Однако Росстрой указанную информацию не представил», — констатирует аудитор.

Напомним, о каких суммах идет речь. Общий объем финансирования ФЦП «Жилище» с 2002−го по 2010 год — 902,4 млрд рублей. Из них примерно треть — за счет федерального бюджета (298,8 млрд) плюс более 200 млрд в виде гарантий и еще «по мелочи», например 1,7 млрд рублей субсидий субъектам федерации на возмещение части процентных затрат по кредитам.

Необязательный партнер

Но все-таки основную нагрузку по финансированию программы «Жилище», на 470 с лишним миллиардов рублей, по замыслу, должны были взять на себя частные инвесторы. Сколько денег реально вложили частники, неизвестно. Но по ряду косвенных сведений можно судить о том, что гораздо меньше, чем ожидалось.

Например, в правительственном документе 2005 года (пространная записка, сопровождающая внесение изменений в одно из постановлений) указывается, что в процессе реализации подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» властям «не удалось в должной степени использовать ресурсы федерального бюджета для привлечения частных инвестиций», доля участия которых составила лишь 22%.

Исследования Счетной палаты не дают оснований надеяться, что с тех пор ситуация улучшилась. Вот последняя по времени неофициальная оценка вовлеченности частных инвесторов в программу «Жилище». В июне 2007 года на конкурсной основе были отобраны 22 экспериментальных инвестиционных проекта комплексного освоения территорий (КОТ) в целях жилищного строительства, большинство из которых планировалось осуществлять именно в рамках этой ФЦП. Прошло семнадцать месяцев. По оценкам специалистов, реальные работы начались по одному из проектов («Академический», г. Екатеринбург), еще четыре «более или менее живы».

Частные инвесторы зачастую просто не могут участвовать в ФЦП «Жилище». Институт ФЦП — одна из форм государственно-частного партнерства, а об огромных проблемах ГЧП, происходящих от несовершенства законодательной и нормативной базы, «Эксперт» уже рассказывал (см. «Забыть ГЧП»[1], № 27 за 2008 г.). Так вот, у ФЦП риски еще более специфические.

Главный — взаимные обязательства государства и инвестора никак не формализованы, указывает руководитель департамента инфраструктурных и транспортных проектов адвокатского бюро «Вегас-Лекс» Довран Гарагозов. Инвестор, потратив силы и время (на подготовку документации и так далее), может стать победителем конкурса, по результатам которого его проект будет включен в ФЦП, однако сроки начала финансирования программы государством могут переноситься сколь угодно часто. «Финансирование в рамках ФЦП открывается обычно не ранее апреля, чаще в июне (ведь ФЦП — часть бюджета и отражает все особенности бюджетного процесса: роспись по главным распорядителям, принятие ими решений о расходовании средств и так далее), что влечет за собой существенное отставание сроков строительства и, как следствие, удорожание проектов, — поясняет г-н Гарагозов. — Кроме всего прочего, инвестор не имеет правовых оснований осуществлять контроль за подготовкой конкурсной документации по госконтрактам, в том числе не может участвовать в определении характеристик планируемого к строительству объекта. В итоге объект может оказаться не соответствующим изначальной концепции либо эксплуатационно-техническим требованиям проекта в целом. Наконец, государство, не объясняя причин, может вообще отказаться от финансирования конкретного проекта, даже включенного в ФЦП, при этом не играет роли, начал ли инвестор выполнять свою часть работы». Правда, и государственная сторона ФЦП оказывается в столь же уязвимом положении: инвестор без существенных материальных и юридических последствий может попросту не выполнить свою часть проекта.

Констатация необязательности в отношениях сторон, собственно, исчерпывает тему несовершенства ФЦП «Жилище». Однако строительство в рамках программы все же идет, значит, партнеры находят какие-то способы стимулировать друг друга к сотрудничеству. И в процессе совместной работы преодолевают уже иные трудности, также предопределенные несовершенством законодательной и нормативной базы. В частности, предложенные механизмы господдержки — в виде предоставления госгарантий и субсидий субъектам федерации на покрытие процентных расходов по кредитам — сильно осложняют жизнь инвесторам: невозможно перебросить бюджетные средства из одной статьи расходов в другую, невозможно перераспределить бюджетные расходы в рамках следующих друг за другом финансовых годов. Громоздкая система внесения изменений в федеральный бюджет способна заморозить строительство на полгода-год, подсчитали юристы из бюро «Вегас-Лекс».

Об отсутствии согласованности действий сторон в рамках ФЦП (и ГЧП вообще) можно слагать баллады. Вот пример из программы КОТ. Поскольку речь идет о комплексной застройке микрорайонов, то возводить предстоит не только жилые дома, но и все объекты социальной инфраструктуры: школы, поликлиники, детские сады и так далее. Но финансирование этих объектов проходит по линии разных ФЦП, следовательно, инвестору, если он не собирается строить исключительно за свой счет, предстоит еще участвовать в ряде конкурсов и добиваться получения финансирования из смежных ФЦП. А, например, в сфере здравоохранения такие программы разбиты на несколько подпрограмм, по принципу конкретных заболеваний: «Туберкулез», «Вирусные гепатиты», «Сахарный диабет» и так далее. Вообще непонятно, как при такой структуре программ частный инвестор может принять участие в строительстве обычной районной поликлиники или неспециализированной больницы.

Наконец, если речь идет о комплексной застройке, то надо и дороги подводить. Финансирование строительства дорог осуществляется в рамках отдельной подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». То есть инвестору нужно «записаться» и в нее. Однако по действующему законодательству автомобильные дороги не относятся к категории коммунальной инфраструктуры, а следовательно, субсидии на их строительство из федерального и местного бюджетов не полагаются. А если их все же удастся выбить, то потом они могут быть классифицированы как нецелевое использование денежных средств.

Да и само по себе участие частной компании в нескольких ФЦП приводит к десинхронизации действий государства и частного инвестора. Впрочем, и участие в одной-единственной ФЦП чревато тем же. «При таком подходе мы никогда не сможем уйти от практики так называемой точечной застройки», — делает вывод Довран Гарагозов.

Кто строит дороже?

Есть важный момент: «план Путина» предлагает выкупать готовое и почти готовое жилье из средств конкретной подпрограммы общей ФЦП «Жилище», а именно «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством».

Публичных официальных данных о ходе выполнения этой подпрограммы нет. Но даже без них можно предположить: дела идут явно не по плану. Так, намечалось сократить срок ожидания получения жилья с двадцати до пяти-семи лет. Без всякой официальной статистики ясно, что достичь этой цели пока не удалось. Очень похоже, что не удалось достичь целевых ориентиров и по объемам строительства и ввода жилья. Так что данный пункт правительственного плана, судя по всему, рассчитан на то, чтобы убить двух зайцев: за счет средств ФЦП спасают просевших девелоперов, а за счет их не ликвидных на рынке построек спасают горящую подпрограмму.

Проблема в том, что девелоперские компании строят неоправданно дорого — это известно. Но и бюджетное строительство обходится недешево (а может, и не дешевле). На основе данных Росстата, Евростата и Gardiner & Theobald специалисты сравнили эффективность государственных инвестиционных расходов России и Евросоюза. Индекс удорожания строительства в России за последние семь лет оказался в 15 (!) раз выше, чем в Европе. Вот примеры роста стоимости культовых инвестпроектов, финансируемых за счет федерального бюджета: проект «Саммит АТЭС-2012» относительно плановой стоимости подорожал вдвое — с 100 млрд до 200 млрд рублей, «Сочи-2014» — в два с лишним раза (с 314 млрд более чем до 700 млрд рублей), стоимость подготовки водохранилища Богучанской ГЭС к затоплению за два года возросла в пять раз — с 5,6 до 25,1 миллиарда.

Среди причин столь заоблачного подорожания — прежде всего срывы сроков реализации (более 40% инвестпроектов) при отсутствии ограничений по финансированию, а также наличие возможностей для коррупции и злоупотреблений. Единственный действующий в настоящее время документ в сфере сметного нормирования «Методика ценообразования в строительстве» от 2004 года носит не нормативный, а рекомендательный характер. То есть трата более триллиона рублей ежегодно обосновывается факультативным образом. Между тем только из-за выбора метода расчета цены стоимость проекта может изменяться на 30–40%, и, когда дело касается многомиллиардных проектов, суммарный эффект оказывается весьма впечатляющим. Отсутствие какого-либо нормирования позволяет строителям произвольно раздувать затраты. Так, одно койко-место в астраханском Федеральном центре сердечно-сосудистой хирургии обошлось бюджету в 12,9 млн рублей, а в аналогичном красноярском центре — в 24 миллиона. Удельная стоимость строительства школы в пересчете на одного учащегося в городе Валдай Новгородской области составила 133,3 тыс. рублей, в республике Хакасия — 291,2 тыс., а в Беслане — миллион рублей.

Для иллюстрации низкой эффективности (точнее, отсутствия ее как таковой) бюджетного строительства мы привели примеры инфраструктурных проектов. Аналогичными данными по жилищному строительству, к сожалению, не располагаем. Но предположения нехорошие. Поэтому нельзя исключать, что обеспечение людей квартирами за счет выкупа жилья у зарвавшихся девелоперов обойдется бюджету все-таки дешевле, чем за счет строительства в рамках ФЦП «Жилище».